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相比土地作为政府管理的重要公有资产全职美工，中国的土地出让收入已不只是一个会计学意义上的资产概念，而是象征着从政府实物资产向货币资产形态转换的能力，同时承担着重要的公共职能，如转移失地农民、转换土地用途、建设公共设施等等。从这个意义上讲，土地收入是地方政府财政收入的重要组成部分，最起码也是财政收入的有益补充。

一、令地方政府陷入被动的土地财政

所谓“土地财政”，是一个令地方政府头疼已久的问题。然而所谓的土地财政既不是一个规范的学术概念，也不是一个公认的政策用语，而是社会舆论对于中国土地出让及其由此带来大量政府性收入的俗称，期间穿插着对于高房价缘于高地价的片面性认知，由此导致土地财政几乎成为社会各界人人喊打的过街老鼠。土地财政的说法能够从草根不胫而走，就是这种社会关切的集中表现。

土地财政表面上看，就是依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出的基金预算收入全职美工，这只是弥补地方政府财政收入的一种显性类型。土地承载着多重复杂的利益关系，牵动着不同群体的利益神经，也带来了显性和隐性的各种风险，受到社会各界的严重关切。

二、地方政府不愿触碰的城市经营

所谓城市经营，是指政府运用市场经济手段，通过市场机制对构成城市空间和城市功能载体的自然资源（土地、河湖）与路桥、公建等城市设施及相关延利资本（如路桥冠名权、广告设置使用权）等进行重组营运，最大限度地盘活存量，对城市资产进行集聚、重组和营运，以实现城市资源配置容量和效益的最大化、最优化。

城市经营是地方政府运用市场化的价值规律，把城市资源、城市设施作为资本运作的基础，通过科学规划、优化建设实现城市资源得到合理配置，使城市设施得到有效使用及城市资源和城市设施所产生的效益最大化的过程。城市经营可以有效地改变原来在计划经济条件下形成的政府对城市基础设施只管投资建设、不管经营经营的问题，依托土地等自然资源资产化运营全职美工，走出一条以城建城、以城兴城的市场化之路。

三、地方政府高负债需要重提城市经营

地方政府负债率代表城市经济规模对债务的承担能力。数据宝统计显示，2009年以前，地方债务杠杆率（或称为负债率）与人均GDP呈正相关关系，经济越发达的地区，负债率越高；但2009年之后，两者呈负相关系，经济越落后的地区，负债率越高。在广义地方财政收入包括一般公共预算收入、基金预算与国有资本经营预算范围内的地方财政收入情况下，外包美工地方政府负债率与城市经济规模的相关性进一步强化。

自从2019年底新冠疫情爆发以来，在疫情的持续冲击下，各国政府负债率急速飙升。中国政府虽然广义负债率相对较低，政府债务负担较轻，但疫情长期影响下的地方政府负债率升高问题不容小觑。截止2020年底，中国地方政府债务余额25.66万亿元，加上纳入预算管理的中央政府债务余额20.89万亿元以及国债，中国政府杠杆率57.1%（广义负债率，债务余额/GDP），低于国际通行的60%警戒线。

全国负债率超过50%的城市共有10座。贵阳、天津及昆明的政府负债率超过60%，贵阳略有下降，天津负债率大增，接近80%。85座城市2020年债务率超过100%，75座城市债务率较2019年翻倍。广州2020年债务率最高，超过200%，深圳债务率最低，不到20%。省会城市中，2020年债务率居前的城市扎堆分布在西北地区。债务率较低的有合肥、杭州、沈阳、银川等，均低于300%；西宁、呼和浩特、兰州等债务率均超过400%。

在地方政府普遍缺钱的市场经济条件下，被动式的土地财政注定难以为继。要确保城市基础设施建设有投入、有产出、有投资、有收益，进入良性循环的状态，必须运用市场经营的手段来运作。于是，似乎又到了城市经营重出江湖的发展阶段。城市经营不是独立于城市规划、建设和管理之外单独运作的一种手段和程序，而是一种思想观念和城市工作方法。

后疫情时代，城市经营需渗透、贯穿于城市规划、建设和管理的全过程，即以经营的思想规划城市，以经营的手段建设城市，以经营的方式管理城市。具体包括开发和盘活城市土地资源、建立基础设施项目投资回报补偿机制、推行无形资产运营的商业模式创新、在公私合营基础上探索开辟多元化融资渠道等等。根本的办法是以城市经营策略鼓励大众创业、万众创新，让更多的民营企业成长起来以优化产业结构，增强地方经济增长后劲，扩大税源经济。

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